Zawieszenie działalności banku. Ocena dopuszczalności zawieszenia działalności banku w oparciu o niezrewidowany przez audytora bilans tego banku

Fragmenty słowa wstępnego autorstwa (obecnie) prof. dr hab. Fryderyka Zolla, Katedra Prawa Cywilnego UJ, prof. zw. Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu w Osnabrück

Zawieszenie działalności banku jest szczególnie dotkliwym środkiem nadzorczym. Jego zastosowanie powoduje bowiem w praktyce zatrzymanie „z dnia na dzień” funkcjonowania całego przedsiębiorstwa banku. Bank o zawieszonej działalności nie może bowiem – z nielicznymi wyjątkami – ani kontynuować prowadzenia działalności bankowej ani także regulować swych zobowiązań (w tym także tych z tytułu zgromadzonych w nim depozytów pieniężnych). Mając to na uwadze, jak również zważywszy na funkcje jakie banki realizują w życiu gospodarczym i społecznym, KNB/KNF powinna korzystać z instytucji zawieszenia działalności banku ze szczególną rozwagą oraz w przypadkach nie budzących wątpliwości, iż faktycznie spełnione zostały wszelkie prawnie wymagane przesłanki (…).

Zgodnie z art. 158 ust. 1 pr. bank., KNB/KNF powinna zawiesić działalność banku w przypadku, kiedy według bilansu tego banku, aktywa nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań. Treść tego przepisu nie odwołuję się bezpośrednio do obowiązku uprzedniego przeprowadzenia przez audytora badania wspomnianego dokumentu. Istnieją jednak liczne argumenty, przede wszystkim o charakterze prawnym (zwłaszcza stosowne przepisy ustawy o rachunkowości, kodeksu postępowania administracyjnego oraz publicznoprawne regulacje prawa bankowego), ale także i ekonomiczno-społecznym, przesądzające o wykluczeniu dopuszczalności postępowania KNB, które nie uwzględnia konieczności poddania bilansu zweryfikowaniu przez audytora.

Zaprezentowanie tych argumentów – wynikających przede wszystkim z celów nadzoru bankowego, funkcji przeprowadzanych przez audytora rewizji sprawozdań finansowych, jak i unormowań prawa upadłościowego oraz administracyjnego – stanowi zasadniczy przedmiot rozważań niniejszego opracowania. Z powyższymi rozważaniami w ścisłym związku pozostają również inne zagadnienia, które przedstawione zostały przez autora. Chodzi tu w szczególności o takie kwestie jak:  wzajemne relacje zachodzące na linii: bank – publiczny nadzór bankowy – niezależny („prywatny”) biegły rewident; znaczenie i właściwa wykładnia pojęcia „bilansu banku” jako dokumentu, na podstawie którego KNB/KNF może podejmować decyzje władcze wobec banku; rola skonsolidowanej sprawozdawczości finansowej banku (…).

Wymienione wyżej zagadnienia mają znaczenie nie tylko dla działalności banków oraz przypadków wystąpienia w nich kryzysów finansowych. Są one doniosłe także dla innych instytucji finansowych oraz spółek giełdowych; działalność również tych podmiotów (w tym ich sprawozdawczość finansowa) podlega z jednej strony nadzorowi organów państwowych (KNF) oraz kontroli wykonywanej przez audytora – z drugiej. Powyższe nadaje niniejszej publikacji charakter bardziej uniwersalny oraz „ponadsektorowy”.

W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż – wbrew samemu tytułowi pracy – jej główny walor nie przejawia w rozważaniach i ocenach prawnych odnoszących się konkretnie do zawieszenia działalności (zatem środka mającego w praktyce stosunkowo rzadkie zastosowanie). Opracowanie to jest wartościowe przede wszystkim dlatego, iż pozycjonuje ono instytucję audytora zwłaszcza w ramach działalności państwowego nadzoru finansowego, którym od stycznia 2008 roku jest wyłącznie Komisja Nadzoru Finansowego, udzielając odpowiedzi na tak praktycznie doniosłe pytania, jak w szczególności: jakie są (lub mogą być) prawno-ekonomiczne skutki stosowania środków nadzoru, które opierają się na bilansie nie poddanym rewizji audytora? Jaki jest zasadniczy cel takiej rewizji w kontekście stosowania przedmiotowych środków? Czy w ogóle dokumentowi, który nie został zbadany przez audytora można przypisywać status wymaganego przez ustawę bilansu, dającego podstawę do kierowania się przez KNB/KNF zawartymi w nim danymi w zakresie stosowania środków nadzorczych? Prezentowane przez autora poglądy w ww. kwestiach zasługują na aprobatę, wnosząc istotny merytoryczny wkład do dorobku prawa bankowego i finansowego (…).

Zasadniczy walor opracowania dr Konrada Kohutka, przejawiający się przede wszystkim w uniwersalnym charakterze poruszanych w nim kwestii, sprawia, iż adresowane jest ono do szerszego kręgu odbiorców, w tym w szczególności do członków organów kierowniczych i nadzorczych banków oraz innych instytucji finansowych, prawników obsługujących te instytucje, biegłych rewidentów, organów nadzoru bankowego/finansowego, ale również do pracowników naukowych, studentów oraz wszystkich tych, którzy interesują się problematyką publicznego prawa bankowego i finansowego oraz rachunkowością i auditingiem”.

Spis treści

Słowo wstępne dr hab. prof. UJ   Fryderyka Zolla

  1. Przedmiot opracowania
  2. Ogólne wymagania dotyczące sprawozdania finansowego
  3. Instytucja biegłego rewidenta w działalności banku oraz KN
  4. Podstawy prawne rachunkowości bankowej
  5. Odpowiedzialność biegłego rewidenta za uwzględnienie podczas badania sprawozdania finansowego możliwości popełnienia oszustw
  6. Regulacje ustawy o rachunkowości i prawa bankowego
  7. Produkt rewizji sprawozdań finansowych
  8. Regulacje prawa bankowego i upadłościowego
  9. Niezgodne z ustawą zawieszenie działalności banku a ochrona wolności i praw gwarantowanych w konstytucji
  10. Skutki zawieszenia działalności banku dla innych banków; system wypłaty środków gwarantowanych przez BFG
  11. Doprowadzenie do przejęcia „zawieszonego” banku przez inny bank
  12. Zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym
  13. Wykonanie obowiązku poddania sprawozdania finansowego (bilansu) banku zbadaniu przez biegłego rewidenta
  14. Możliwość zakwestionowania decyzji KNB o zawieszeniu działalności banku bez zrewidowanego przez audytora bilansu banku w trybach nadzwyczajnych
  15. Konkluzje szczegółowe
  16. Konkluzja zasadnicza

 

Z recenzji wydawniczych:

 dr Andre Helin, biegły rewident

 „W kontekście wzajemnych relacji bank/rewident/KNB, autor słusznie zauważa szczególną rolę biegłego rewidenta, a zwłaszcza jego niezależność – zarówno w stosunku do badanej jednostki, jak i w stosunku do KNB – gdyż w przypadku rozbieżności zadań pomiędzy zarządem banku odpowiedzialnym za sporządzanie prawidłowego i rzetelnego sprawozdania finansowego a KNB, opinia biegłego rewidenta przybiera swoisty charakter oceny niezależnego arbitra (…).

Kolejnym aspektem poddanym analizie autora jest ocena możliwości zakwestionowania decyzji KNB o zawieszeniu działalności banku bez zrewidowanego bilansu w ramach administracyjnych trybów nadzwyczajnych. Na podstawie interpretacji przepisów prawnych (w tym pojęcia „rażącego naruszenia prawa”) autor słusznie postuluje, iż takie zachowanie Komisji jest działaniem z naruszeniem prawa, jednakże brak jest satysfakcjonujących podstaw do zakwalifikowania go jako rażącego naruszenie prawa (w rozumieniu art. 156 k.p.a.) (…)

Autor trafnie wskazuje na bezpośrednie powiązanie oceny o możliwości kontynuacji działalności banku z zastosowanymi zasadami wyceny bilansowej, przekładającymi się bezpośrednio na wskaźniki finansowe i tym samym na ustalane normy ostrożnościowe wymagane przez nadzór finansowy (…). Autor słusznie zauważa, iż bilans skonsolidowany stanowi rozwinięcie bilansu jednostkowego – zwłaszcza o aktualną wartość udziałów, jakie jednostka dominująca posiada w jednostce zależnej”.

 

 prof. dr hab. Włodzimierz Szpringer,  Szkoła Główna Handlowa, Uniwersytet Warszawski

 Głównym problemem, który interesuje Autora, jest ocena dopuszczalności zawieszenia działalności banku w oparciu o nie zrewidowany przez audytora bilans banku (…)pochopne, niezgodne z prawem zawieszenie działalności banku godzi w konstytucyjnie gwarantowane prawa własności (np. akcjonariuszy czy deponentów banku). Tego rodzaju działanie KNB powinno być zakwalifikowane jako naruszenie prawa (zarówno w kontekście ekonomicznym, jak i społecznym; zob. niżej); brak jest jednak podstaw do uznania przedmiotowego działania Komisji jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Zwraca na to uwagę autor w końcowej części opracowania. Wydaje się to słusznym założeniem, w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę przyjęte w orzecznictwie oraz w doktrynie prawa administracyjnego rozumienie „rażącego naruszenia prawa”, jako oczywistego i jednoznacznego naruszenia danego przepisu (tu: art. 158 ust. 1 pr. bank.) (…)

Kluczowa teza opracowania dr. Konrada Kohutka, iż ocena dopuszczalności zawieszenia działalności banku powinna być dokonywana przez KNB w oparciu o zweryfikowany przez audytora bilans banku, zasługuje na poparcie, zwłaszcza w świetle celów nadzoru bankowego, instytucji sanacji i upadłości banków oraz zasad rachunkowości bankowej”.

 

 dr Małgorzata Frysztak, Katedra Prawa Finansowego i Ekonomii Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego

Praca jest interesująca i stanowi oryginalne opracowanie zagadnienia. Kilka kwestii wymaga szczególnego zauważenia (…) Przede wszystkim ważkość opracowania polega na tym, iż w podręcznikach, komentarzach do prawa bankowego nie ma analizy terminu „bilansu”, o którym mowa w art.158. Kwestia możliwości, dopuszczalności zawieszenia działalności banku wyłącznie na podstawie bilansu pochodzącego od banku bez profesjonalnej weryfikacji biegłego rewidenta nie została dotąd zanalizowana (…). Jednocześnie waga opracowania nie sprowadza się tylko do dostrzeżenia niezauważonego dotychczas problemu, ale także do poruszenia zagadnienia o znacznej doniosłości gospodarczej i społecznej (…).

           Zawieszenie działalności banku w trybie art.158 Prawa bankowego jest środkiem nadzoru bankowego prowadzącym w normalny sposób do przymusowej, a nie zamierzonej przez właścicieli eliminacji banku z rynku (…). W szerszej perspektywie zaprezentowane opracowanie stanowi, więc także przyczynek do rozważań nad zakresem dopuszczalnej ingerencji państwa w sferę życia gospodarczego (…). Bilans banku jako dokument prywatny nie korzysta tak jak dokumenty urzędowe z domniemania prawdziwości. W postępowaniu przed organem nadzoru w sprawie zawieszenia działalności banku nie stanowi, więc „żelaznego” dowodu co do opisywanej w nim sytuacji finansowej banku. Stanowi to dodatkowy argument dla poparcia tezy zaproponowanej przez dr Kohutka o niedopuszczalności podjęcia decyzji o zawieszeniu działalności banku w oparciu o niezbadany przez biegłego rewidenta bilans banku”.

 

Konrad Kohutek doktor habilitowany nauk prawnych w dyscyplinie prawo Kraków